Libertés d’opinion et d’expression des fonctionnaires

I/ La liberté d’opinion

La liberté d’opinion des fonctionnaires territoriaux est identique à celle de tous les autres citoyens et bénéficie de la même protection constitutionnelle (article 10 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen 1789) et législative (article 6 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983).

Ce droit couvre l’ensemble des opinions politiques, philosophiques et religieuses, et protège la liberté de conscience. Les agents publics peuvent ainsi adhérer aux convictions de leur choix sans craindre de sanctions ou de subir de contraintes injustifiées.

Il s’agit tout à la fois d’une liberté de pensée politique mais aussi de conscience.

A/ La liberté d’opinion et l’accès à la fonction publique

Les candidats à l’accès à la fonction publique disposent et jouissent de leur pleine et entière liberté d’opinion.

Ainsi, les opinions politiques de candidats à un concours ne peuvent, à elles seules, justifier leur exclusion du concours (CE, assemblée, 28 mai 1954, Barel – CE, 21 décembre 1960, Premier ministre/ Vicat-Blanc).

De même, les membres d’un jury de concours ne peuvent pas les in­terroger sur leurs opinions politiques et religieuses (CE, 28 septembre 1988, Merlenghi). Il n’est pas, en revanche, interdit de les interroger sur leur éventuelle action associative (CE, 4 novembre 1996, Confédé­ration nationale groupes autonomes enseignement public, n°134295).

Cette protection assure l’égalité d’accès aux emplois publics et traduit le principe de neutralité de l’administration vis à vis des opinions des agents.

B/ La liberté d’opinion et la carrière des fonctionnaires

Un agent public ne peut voir sa carrière influencée par ses convictions personnelles.

Les mandats électifs exercés par un fonctionnaire ne doivent entraîner aucune mesure défavorable en raison des positions qu’il adopte dans ce cadre (TA Strasbourg, 21 juin 1984, Commissaire de la République c/ Commune d’Amnéville).

Par ailleurs, il est interdit aux collectivités territoriales et donc aux employeurs publics de faire mention des opinions politiques, philo­sophiques et religieuses dans le dossier individuel du fonctionnaire (article 18 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983).

Il est également interdit à l’administration de tenir compte des opinions de l’agent pour lui refuser ou, au contraire, lui accorder un avancement (CE, 23 avril 1963, Durrieux).

À noter que le juge administratif a estimé qu’il n’est pas illégal de révo­quer un fonctionnaire dont les opinions politiques ou syndicales sont notoirement connues, dès lors que cette décision n’a pas été influen­cée par des motifs politiques (CE, section, 8 juin 1962, Frischmann).

Précisons que les articles 225-1 du Code pénal et suivants punissent ceux qui ont commis des discriminations envers des personnes physiques en raison « de leurs opinions politiques, de leurs activités syndicales, de leur appartenance ou de leur non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminées ».

C/ L’interdiction de discrimination

La protection de la liberté d’opinion s’accompagne d’une interdiction stricte des discriminations.

Les articles 225 1 et suivants du Code pénal sanctionnent toute dis­tinction opérée entre personnes physiques en raison de leurs opinions politiques, de leurs activités syndicales ou de leur religion, réelle ou supposée.

« Constitue une discrimination toute distinction opérée entre les per­sonnes physiques sur le fondement de leur origine, de leur sexe, de leur situation de famille, de leur grossesse, de leur apparence physique, de la particulière vulnérabilité résultant de leur situation économique, apparente ou connue de son auteur, de leur patronyme, de leur lieu de résidence, de leur état de santé, de leur perte d’autonomie, de leur handicap, de leurs caractéristiques génétiques, de leurs moeurs, de leur orientation sexuelle, de leur identité de genre, de leur âge, de leurs opinions politiques, de leurs activités syndicales, de leur qualité de lanceur d’alerte, de facilitateur ou de personne en lien avec un lanceur d’alerte, de leur capacité à s’exprimer dans une langue autre que le français, de leur appartenance ou de leur non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une Nation, une prétendue race ou une religion déterminée ».

Ces atteintes peuvent donner lieu à des peines d’amende et d’emprisonnement, reflétant la gravité accordée à la violation de ce droit fondamental.

II/ La liberté d’expression

La liberté d’expression, corollaire essentiel de la liberté d’opinion, est reconnue aux fonctionnaires au même titre qu’à tout citoyen.

Ce droit est consacré par l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ainsi que par l’article 6 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonc­tionnaires.

Toutefois, son exercice est soumis à des restrictions tenant aux exi­gences de neutralité, de réserve et de loyauté qui garantissent le bon fonctionnement du service public.

Les fonctionnaires peuvent librement exprimer leurs opinions, y compris dans le cadre du débat public ou au sein d’organisations syndicales. Cette liberté s’étend à la participation à des publications, conférences, médias, ou réseaux associatifs.

Les agents disposent ainsi, en principe, du droit de critiquer les poli­tiques publiques ou les décisions de leur administration, dès lors que leurs propos restent mesurés et ne portent pas atteinte à l’image ou au fonctionnement du service.

Le Conseil d’État reconnaît cette liberté comme une composante essentielle de la démocratie administrative, rappelant que les agents publics ne sont pas privés de leurs droits civiques par leur statut.

A/ Le devoir de stricte neutralité

Les agents publics doivent respecter le principe constitutionnel de neutralité du service public.

L’obligation de neutralité du fonctionnaire n’est certes pas expressément prévue par le statut général mais elle découle du principe d’égalité à valeur constitutionnelle.

Le Conseil constitutionnel a, en effet, affirmé que le principe de neu­tralité était un corollaire du principe d’égalité (Conseil constitutionnel, 18 septembre 1986, déc. n°86-217 DC, liberté de communication).

L’obligation de neutralité vise à garantir l’égalité de traitement des usagers et la confiance dans l’impartialité de l’administration (CE, 3 mai 1950, Demoiselle Jamet).

Pour l’essentiel, cette obligation découle de la jurisprudence administrative.

1/ La neutralité des fonctionnaires

Les décisions du Conseil d’État qui mentionnent expressément l’obli­gation de neutralité des agents sont relativement rares (CE, 25 juillet 1939, Beis – CE, 8 décembre 1948, Pasteau – CE, 3 mai 1950, Jamet).

La Haute juridiction administrative s’est clairement prononcée en faveur du respect du « devoir de stricte neutralité qui, dans l’exercice de ses fonctions,... s’impose à tout agent collaborant à un service public » (CE, 3 mai 1950, Jamet).

Il faut déduire de cette jurisprudence que l’obligation de neutralité s’impose au fonctionnaire et restreint sa liberté d’expression.

Ce devoir de neutralité ne peut être exigé que durant le service. En effet, les agents publics disposent d’une pleine liberté pour manifester leur opinion en dehors de leur service.

2/ La neutralité politique

Le fonctionnaire territorial doit s’abstenir de prendre parti pour les candidats ou listes en présence lors de campagnes électorales.

L’article L.50 du Code électoral interdit à tout agent de l’autorité pu­blique ou municipale de distribuer des bulletins de vote, professions de foi et circulaires des candidats.

Ainsi, la distribution par des membres du personnel communal d’un document appelant les électeurs à voter pour la liste du maire consti­tue une manœuvre de nature à fausser les résultats de l’élection (CE, 4 janvier 1978, Élections municipales de Rodilhan).

Précisons que la violation de cette disposition n’entraîne pas auto­matiquement l’annulation de l’élection litigieuse dès lors que le juge estime que cette illégalité n’a pas exercé une influence sur les résultats du scrutin de nature à en altérer la sincérité (CE, 22 décembre 1989, Élections municipales de Parey-Saint-Césaire, n°107589 – CE, 5 février 1990, Élections cantonales d’Authon-du-Perche, n°104490).

Tel est le cas, au contraire, lorsqu’un candidat a créé une association composée essentiellement d’employés de la commune afin d’organiser des loteries au soutien de sa campagne électorale (CE, 25 octobre 1993, Salvan, n°139441).

La participation à l’élection entraîne la prise en compte du montant de la rémunération correspondante dans le compte de campagne (Conseil constitutionnel, 16 décembre 1997, Labaune, décision n°97-2168).

Le fonctionnaire ne peut pas davantage user de sa qualité et de son influence en faveur d’un candidat à l’élection (CE, 29 juillet 1927, Élection au conseil général du canton de Châteaulin).

Ainsi, le Conseil d’État s’est montré hostile aux déclarations du préfet de Marseille qui, à la suite d’un attentat commis entre les deux tours de scrutin dans cette ville, à proximité de la synagogue, a accusé sans fondement une formation politique présentant des candidats (CE, 16 mars 1984, Élections municipales de Marseille). L’élection n’a toutefois pas été annulée en raison de l’importance de l’écart des voix entre les listes en présence.

La solution est la même en cas de « propos malencontreux tenus par le préfet des Hautes-Alpes » (CE, 28 mars 1980, Élections municipales de Briançon) ou d’une « intervention regrettable d’une autorité admi­nistrative dans la polémique électorale » (CE, 6 février 1974, Élections municipales de Saint-André).

Mais rien n’empêche un préfet à la retraite encore inéligible dans son ancienne circonscription de participer à la campagne électorale d’un candidat en présidant son comité de soutien (Conseil constitutionnel, 18 novembre 1997, décision n°97-2236, Aymeri de Montesquiou).

L’agent ne peut évidemment pas davantage, sans provoquer l’annulation de l’élection, se livrer à la destruction des bulletins d’une des listes en présence, le matin du scrutin (CE, 15 novembre 1995, Élections municipales de Pointe-Noire, n°175218).

En revanche, selon le Conseil constitutionnel, le fait pour des fonc­tionnaires municipaux de se placer à l’entrée des bureaux de vote et de tenir un double de la liste électorale ne constitue pas une atteinte à la liberté de vote, dès lors « qu’il n’est pas établi que la liste ainsi mise à la disposition des agents de la commune ait été utilisée afin d’exercer des pressions sur les électeurs » (Conseil constitutionnel, 14 octobre 1997, Vincent et Dibundu-Bordreuil, décision n°97-2155).

3/ La neutralité religieuse

Si la qualité de fonctionnaire est sans influence sur la liberté de conscience de l’individu, il n’en va pas de même concernant sa liberté de l’exprimer, de manifester sa foi et par corollaire de faire part de sa religion.

En effet, la liberté religieuse du fonctionnaire se heurte directement à l’article 1er de la Constitution de 1958 qui proclame que la France est une République laïque. Découle d’ailleurs de ce principe de laïcité, mais aussi du principe d’égalité, le principe de neutralité du service public.

a/ Le droit à l’expression des convictions religieuses dans le cadre de la vie privée

En dehors du service et hors les locaux administratifs, le fonction­naire est libre de manifester son appartenance religieuse. Bien que le lien avec la fonction publique n’ait pas disparu, il est suffisamment distendu pour permettre à l’agent de suivre les offices et d’adopter les comportements en adéquation avec ses convictions religieuses.

Il paraît en effet difficile d’imaginer que le juge administratif valide le prononcé d’une sanction à l’encontre d’un agent alors même qu’il s’adonnerait à sa foi, dès lors que cette dernière serait accomplie en dehors du service.

b/ Le droit à l’expression des convictions religieuses dans le cadre du service

L’exigence de neutralité du service public n’empêche pas que l’agent soit mis en mesure d’exercer sa religion en étant autorisé à s’absenter les jours où ses convictions religieuses lui recommandent de ne pas travailler.

La détermination des jours chômés et des fêtes a été effectuée la plupart du temps par des textes en fonction du calendrier chrétien. Dès lors, les fonctionnaires de confession musulmane, arménienne ou israélite, par exemple, peuvent éprouver des difficultés à satisfaire aux cérémonies et rites de leur religion.

Dans ce cadre, la circulaire du 23 septembre 1967 précise que les chefs de service ont la possibilité « d’accorder aux agents qui désirent participer aux cérémonies célébrées à l’occasion des principales fêtes propres à leur confession, les autorisations d’absence nécessaires dans la mesure, toutefois, où leur absence demeure compatible avec le fonctionnement normal du service » (Circulaire n°901 FP, 23 septembre 1967 relative aux congés pouvant être accordés aux fonctionnaires pour participation à des cérémonies religieuses).

c/ Les autorisations d’absence pour participer à des fêtes religieuses

Le Conseil d’État a fait valoir que « l’institution par la loi de fêtes légales ne fait pas, par elle-même, obstacle à ce que, sous réserve des nécessités du fonctionnement normal du service, des autori­sations d’absence soient accordées à des agents publics pour parti­ciper à d’autres fêtes religieuses correspondant à leur confession » (CE, 12 février 1997, Henny).

Le système repose à la fois sur la confiance et la tolérance :

• la confiance parce qu’il n’est pas demandé à l’agent qui demande une autorisation d’absence de prouver son appartenance à un mou­vement religieux,

• la confiance parce que le système instauré contraint le fonctionnaire à se dévoiler,

• la tolérance enfin, car il s’agit de la part du chef de service de bien vouloir satisfaire aux exigences personnelles de ses subordonnés.

Il n’y a là aucune obligation juridique mais uniquement une « mesure de bienveillance » selon les termes de l’instruction n°7 du 23 mars 1950 à laquelle la circulaire de 1967 fait référence.

Dès lors, c’est à bon droit qu’un tribunal administratif peut confirmer la légalité du refus opposé à un fonctionnaire de s’absenter tous les samedis matins pour participer au culte adventiste car « la liberté de conscience et le principe d’égalité des citoyens devant la loi... ne sauraient permettre aux fonctionnaires de compromettre le bon fonctionnement du service public en choisissant des horaires à leur convenance pour remplir leurs obligations religieuses » (TA Fort-de- France, 19 juin 1976, Coralie).

d/ Le maintien du traitement en cas de participation à des fêtes religieuses

En cas de participation à des fêtes religieuses, les fonctionnaires terri­toriaux peuvent bénéficier, sous certaines conditions, d’autorisations spéciales d’absence (ASA) accordées par leur administration qui ne donnent pas lieu à retenue sur traitement.

Selon la circulaire n°MFPF1202144C du 10 février 2012, les chefs de service peuvent accorder aux agents la possibilité de s’absenter pour participer aux principales fêtes religieuses de leur confession, sous réserve des nécessités du fonctionnement normal du service. 

Cette absence relève d’une autorisation d’absence, distincte de la prise de congés classiques, et n’est donc pas décomptée des congés annuels.

Le Conseil d’État a précisé que ces autorisations d’absence ne sont pas de droit absolu mais dépendent de l’organisation et des besoins du service (CE, 12 février 1997, Mlle Henny).

L’agent doit adresser une demande à son supérieur hiérarchique, qui apprécie souverainement la compatibilité de cette absence avec le fonctionnement du service.

L’absence dûment autorisée pour une fête religieuse ne donne pas lieu à une retenue sur traitement, car elle équivaut à une absence justifiée et reconnue par l’administration. À l’inverse, si l’agent s’ab­sente sans autorisation, cela peut entraîner une retenue sur salaire correspondant à la journée non effectuée.

L’octroi des autorisations s’inscrit dans le respect du principe de laïcité, garantissant la liberté de conscience. Il ne nécessite pas de fichage religieux car la demande est présentée de manière individuelle et ponctuelle, étant entendu que l’administration doit veiller à ne pas ins­taurer de discrimination entre agents en fonction de leurs confessions.

Pour les agents musulmans, les fêtes de l’Aïd al-Fitr, de l’Aïd al-Adha ou du Mawlid peuvent être concernées, pour les agents juifs Roch Hachana, Yom Kippour sont concernés et pour les agents orthodoxes, la Théophanie, etc.

Ces dates sont fixées à un jour près et les autorisations peuvent inclure un jour de décalage (avant ou après la fête).

Ainsi, un agent territorial participant à une fête religieuse reconnue après autorisation voit son traitement maintenu sans retenue. Il en est autrement en cas d’absence non autorisée, dans la mesure où une retenue sur salaire proportionnelle au temps non travaillé est applicable.

e/ Les conséquences d’un manquement à une obligation de neutralité religieuse

Il appartient à l’autorité administrative, sous le contrôle du juge, d’engager des poursuites disciplinaires.

Il y a lieu d’abord de constater le caractère religieux de l’expression manifestée par son agent. Ensuite, il est difficile d’admettre la mise en œuvre de poursuites disciplinaires sans qu’au préalable il n’ait été enjoint à l’agent de retirer le signe de son appartenance religieuse, ce qui, en cas de refus, constituerait une violation de l’obligation d’obéissance.

En définitive, et comme toujours dans le domaine disciplinaire, tout est affaire de circonstances et de contexte, ce qui rend impossible à prévoir le degré de la sanction à prononcer, celle-ci pouvant aller du simple blâme jusqu’à la révocation ou au licenciement.

À titre d’exemple, la Cour administrative d’appel de Lyon a sanctionné par une exclusion temporaire de fonctions de 15 jours un agent terri­torial qui portait un signe religieux ostensible et refusait de retirer ce signe après injonction, en tenant compte du caractère ostentatoire, des responsabilités de l’agent et de l’exercice de prérogatives de puissance publique.

f/ Le port de signes religieux ostensibles par des fonctionnaires

Le principe de neutralité impose à tout agent public une obligation stricte d’abstention dans l’exercice de ses fonctions quant à toute manifestation ostensible d’appartenance religieuse.

Cette règle vise à garantir l’égalité de traitement des usagers et à préserver la confiance dans la neutralité du service public.

Le principe de neutralité dans la fonction publique est ancré dans le statut général des fonctionnaires et dans la jurisprudence admi­nistrative. Il s’agit d’un corollaire du principe de laïcité inscrit dans la Constitution française. Ainsi, les agents publics ne peuvent porter sur leur lieu de travail des signes religieux ostensibles, ce qui inclut le foulard islamique.

La loi du 15 mars 2004 encadre notamment le port des signes religieux à l’école, mais ses principes ont été étendus par la jurisprudence au-delà du seul cadre scolaire.

En France, le Conseil d’État admet que toute manifestation ostensible d’appartenance religieuse, dont le port du foulard islamique, dans l’exercice des fonctions publiques constitue un manquement aux obligations professionnelles et peut justifier une sanction disciplinaire (avis du Conseil d’État du 3 mai 2000, Marteaux, n° 217017).

Dans cet avis, le Conseil d’État affirme clairement que toute mani­festation ostensible d’appartenance religieuse, y compris le port du foulard islamique par un agent public dans l’exercice de ses fonctions, constitue un manquement aux obligations de neutralité et de laïcité qui s’imposent aux agents publics. Ce manquement peut donc justifier une sanction disciplinaire.

Le Conseil d’État pose ainsi le principe selon lequel les agents publics doivent observer une stricte neutralité religieuse pour garantir l’égalité, la liberté de conscience des usagers et l’impartialité du service public. Cette décision fait jurisprudence en France.

La plus haute juridiction administrative, avait été saisie d’une demande « d’avis contentieux » à propos d’une surveillante d’externat de collège refusant d’enlever son foulard pendant son service. Le Conseil d’État a répondu que les agents du service de l’enseignement public, comme tous les autres agents publics, bénéficient de la liberté de conscience. Toutefois, il a estimé que « le principe de laïcité fait obstacle à ce qu’ils disposent, dans le cadre du service public, du droit de manifester leurs croyances religieuses ».

Le Conseil d’État réaffirme ainsi que « le fait, pour un agent public, quelle que soit sa fonction, de manifester ses croyances religieuses dans l’exercice de ses fonctions, notamment en portant un signe destiné à marquer son appartenance à une religion, constitue une faute ».

Cette interprétation s’applique quelles que soient les fonctions exercées et même en l’absence de contact direct avec le public.

La nature et le caractère ostentatoire du signe ainsi que les fonctions exercées sont pris en compte pour apprécier la gravité de la faute.

En conséquence, le port par un fonctionnaire de signes religieux ostensibles, qu’il s’agisse du foulard islamique, de la kippa, de la croix visible ou tout autre signe marquant une appartenance religieuse, est interdit pendant l’exercice des fonctions, quel que soit le poste occupé.

Rappelons que l’article 25 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 por­tant droits et obligations des fonctionnaires impose aux agents une obligation de neutralité sur leur lieu et temps de travail.

La Cour administrative d’appel de Lyon a confirmé l’interdiction du port de tous signes religieux ostensibles, dont le foulard islamique, pour tout agent public en poste, sans distinction de fonctions, soulignant que cette obligation participe à la neutralité du service public (CAA Lyon, 12 juillet 2005, n°04LY01507).

La Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) a également validé la compatibilité de ces restrictions avec la liberté de religion, sous réserve d’un équilibre avec la protection de la neutralité et de l’égalité (CEDH, 26 novembre 2015, Ebrahimian c. France).

La Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) a récemment confir­mé la légitimité pour une administration publique d’imposer une interdiction générale du port de signes religieux ostensibles à ses agents, y compris en dehors du contact direct avec le public (CJUE, 28 novembre 2023).

La jurisprudence administrative considère également que le port de signes religieux discrets peut être interdit s’il est accompagné d’atti­tudes exprimant ostensiblement l’appartenance religieuse (CAA Lyon, 12 juillet 2005), élargissant ainsi la notion d’ostentation aux conduites et comportements.

g/ L’appartenance d’un fonctionnaire à une secte et les conséquences disciplinaires

L’appartenance d’un fonctionnaire à une secte n’est pas sanctionnable en tant que telle, dans la mesure où la liberté de conscience et de croyance est protégée. Toutefois, lorsque cette appartenance conduit à une subordination ou une emprise qui affecte l’exécution normale de ses fonctions, l’agent peut alors être sanctionné.

La jurisprudence administrative a ainsi distingué la simple appartenance privée, qui relève de la liberté individuelle et la subordination active au groupe sectaire, qui viole les obligations statutaires du fonctionnaire.

● La notion de subordination à une secte interne

Une secte interne désigne un groupe informel au sein d’une adminis­tration, qui impose des règles parallèles à celles du service public, avec un leader et un système de contrôle ou d’isolement des membres. La subordination à une telle organisation se manifeste par la substitution de l’autorité sectaire à l’autorité hiérarchique légitime. Cela constitue une violation grave des obligations de neutralité, d’obéissance hiérar­chique et de loyauté imposées par le statut général des fonctionnaires.

Dans l’affaire commune de Coudekerque-Branche (CAA Douai, 26 février 2015), les juges ont validé la révocation d’un fonctionnaire qui privilégiait les directives d’un réseau informel au détriment des instructions officielles, ce qui constitue un manquement grave au devoir d’obéissance.

De même, dans un jugement du Tribunal administratif de Marseille (13 juin 2017) la révocation d’un agent s’est appuyée sur le fait qu’il avait systématiquement préféré les consignes d’un réseau parallèle à celles de sa hiérarchie.

● Les critères de révocation et cadre procédural

Pour justifier une sanction disciplinaire telle que la révocation, l’administration doit prouver que la subordination sectaire a entraîné des manquements concrets et graves à ses obligations statutaires. Elle doit établir l’existence d’éléments matériels tels que le prosélytisme actif, la divulgation d’informations confidentielles, le traitement différencié des usagers ou des collègues, ou encore l’utilisation des ressources publiques à des fins sectaires.

Le juge administratif veille à l’application d’un test de proportionnalité rigoureux qui prend en compte la gravité des faits, la nécessité de la sanction et son adéquation au but poursuivi, notamment la sauvegarde du bon fonctionnement et de la neutralité du service public.

Dans l’arrêt El Haddioui (CE, 10 avril 2009), le Conseil d’État souligne que la sanction doit être fondée sur des comportements profession­nels incompatibles avec les obligations du fonctionnaire et non sur des convictions personnelles non extériorisées.

La Cour administrative d’appel de Paris a confirmé la révocation d’un professeur intégrant dans ses cours des éléments liés à un mouvement sectaire (CAA Paris, 31 décembre 2003). A contrario, le Conseil d’État a annulé la révocation d’une fonctionnaire uniquement soupçonnée d’une appartenance sans manquements démontrés (CE, 25 janvier 1995).

Le Tribunal administratif de Lyon (8 juillet 2014) a validé la révocation d’un agent municipal coupable de gestion clientéliste au profit d’un groupe sectaire, portant atteinte au principe d’égalité d’accès aux emplois publics.

En outre, la question qui se pose est de savoir si l’adhésion du fonction­naire à une secte suffirait-elle à réaliser une atteinte à l’ordre public ?

Un début de réponse a été apporté par un jugement du Tribunal administratif de Grenoble saisi de la résiliation du contrat d’un maître de l’enseignement privé.

Le juge constate, dans un premier temps, l’appartenance de l’enseignant à une communauté dont les membres « prônent la déscolarisation des enfants pour leur permettre de se libérer de la société accusée de les mener à la baguette, refusent le recours aux médicaments, considérés comme des poisons, et à la vaccination systématique, accusée de détruire le système immunitaire et de provoquer dégéné­rescences, cancers et maladies cardiovasculaires et mentales ». Dès lors, le tribunal en tire les conséquences et décide que « l’adhésion publique à ces thèses, qui traduisent la volonté de vivre en marge de la société, constitue un comportement incompatible avec l’exercice des fonctions d’enseignement qui ont notamment pour objet de permettre l’intégration des enfants dans la société » (TA Grenoble, 28 décembre 1998, Tribu, n°962921).

L’appartenance à une secte ne peut fonder une sanction disciplinaire qu’à condition que l’agent manifeste une subordination qui porte at­teinte à ses obligations professionnelles, notamment la neutralité et l’obéissance hiérarchique, étant entendu que la jurisprudence veille au strict respect du principe de proportionnalité et au respect des droits de la défense dans la procédure disciplinaire.

B/ L’obligation de réserve

L’obligation de réserve des fonctionnaires impose à tout agent public de faire preuve de retenue dans l’expression de ses opinions person­nelles, que ce soit à l’égard de ses collègues, de sa hiérarchie ou de son administration.

Ce devoir s’applique en toutes circonstances, aussi bien pendant le temps de travail que dans la vie privée afin de préserver la neutralité, la dignité et la crédibilité du service public.

Son caractère contraignant varie selon la nature des fonctions exer­cées, le niveau de responsabilité de l’agent et le contexte dans lequel les propos sont tenus.

Ce devoir, qui ne figure pas explicitement dans la loi mais est issu de la jurisprudence, notamment l’arrêt du Conseil d’État Bouzanquet de 1935, limite la liberté d’expression en imposant une modération dans la manière dont les agents publics communiquent leurs opinions, sans pour autant interdire le contenu de celles-ci.

Les propos injurieux, diffamatoires, incitant à la haine ou portant atteinte à la neutralité de l’administration sont strictement interdits et peuvent entraîner des sanctions disciplinaires. En revanche, une expression mesurée alignée avec les obligations déontologiques reste protégée.

L’obligation de réserve s’articule avec d’autres devoirs comme celui de neutralité et de loyauté et vise à garantir la confiance du public dans l’impartialité des agents au service de l’intérêt général.

Ainsi, l’obligation de réserve constitue une règle fondamentale du statut des agents publics qui équilibre la liberté d’expression avec les exigences inhérentes à la fonction publique.

1/ L’étendue de l’obligation

Le fonctionnaire est astreint à une obligation de réserve aussi bien en dehors du service que pendant le service (CE, 9 juillet 1965, Pouzenc – CE, 4 décembre 1981, Office national de la chasse – CE, 2 juin 1989, Collier). Cette obligation s’applique également aux agents suspendus, détachés, voire dans une certaine mesure aux fonctionnaires retraités.

Le fonctionnaire, dans sa vie privée, n’est pas entièrement maître de sa liberté d’expression. Il est soumis à une obligation de réserve. Celle-ci s’impose aussi au fonctionnaire suspendu, en détachement et, dans une certaine mesure, au fonctionnaire à la retraite.

Manque à son obligation de réserve une institutrice ayant incité des parents d’élèves à prendre position sur un projet éducatif afin d’in­fluencer sa hiérarchie (TA Lille, 14 mai 1996, B – CE, 21 janvier 1994, Robin, n°104718). Il s’agissait en l’espèce de la distribution de tracts à caractère politique au sein du service.

2/ La forme de l’expression

Le fonctionnaire doit s’exprimer de façon prudente et mesurée.

La violation de l’obligation de réserve peut résulter d’un simple aspect critique, même sans propos injurieux ou grossiers (CE, 10 mars 1971, Jannès - CE, 16 décembre 1987, Ministre de l’intérieur c/ Prat - CE, 14 décembre 1988, Durand, articles publiés par un inspecteur de police dans des revues à diffusion internationale faisant l’apologie d’actions effectuées par divers mouvements extrémistes et contraires à l’ordre public).

Il n’est par conséquent pas nécessaire que les propos tenus par le fonctionnaire soient injurieux ou grossiers pour que soit réalisée la violation du devoir de réserve, l’aspect critique des paroles ou des écrits pouvant suffire.

Par exemple, des accusations publiques graves, non fondées, à l’égard d’une autorité administrative, sont sanctionnables, dans le cas d’un directeur de théâtre municipal ayant publiquement proféré de graves accusations de malveillance et d’incompétence à l’encontre du Maire (CE, 28 avril 1989, Duffaut).

3/ Les moyens d’expression

Le recours aux médias est particulièrement scruté.

La participation à des émissions télévisées où l’agent critique l’ad­ministration ou incite à des comportements illicites est considérée comme un manquement grave.

Le caractère public donné aux opinions émises par le fonctionnaire joue un rôle particulièrement important aux yeux du juge.

Le fonctionnaire doit user de la plus grande prudence lorsqu’il collabore avec les médias (CAA Lyon, 10 juillet 1996, Tong-Viet, n°94LY01879). Il s’agissait, en l’espèce, de la révocation d’un inspecteur des impôts pour avoir participé à des émissions télévisées au cours desquelles il avait mis en cause le fonctionnement de son administration et avait incité les contribuables à la fraude.

Le fonctionnaire demeure astreint à son obligation de réserve même lorsqu’il s’exprime dans une radio-télévision étrangère (CE, 5 mai 1982, Bidalou, n°33724).

Le lieu dans lequel le fonctionnaire a exprimé ses opinions peut constituer une circonstance aggravante. Le Conseil d’État a souligné que le devoir de réserve oblige « plus particulièrement » les agents en service à l’étranger (CE, 13 juillet 1966, Ministre des finances/ Leblanc). Il en va de même de la place du fonctionnaire au sein de la hiérarchie administrative (CE, assemblée, 13 mars 1953, Teissier).

Le juge prend également en considération la nature des fonctions exercées par l’agent.

Le juge a pu mentionner que l’obligation de réserve s’imposait « spé­cialement à un agent appelé à collaborer directement avec le préfet du département » (CE, 8 janvier 1965, Le Nulzec – CE, 28 juillet 1993, Marchand) ou bien que l’agent était tenu d’observer cette obligation en raison « de sa qualité » (CE, 8 janvier 1964, Beville).

L’exercice d’un mandat syndical et la détention d’un mandat électoral se présentent comme les deux types de circonstances atténuantes de la responsabilité du fonctionnaire leur accordant plus de liberté dans l’expression critique lorsqu’elle se rattache aux intérêts professionnels (CE, 25 novembre 1987, District du Comtat Venaissin).

Ainsi, un secrétaire de section syndicale ne peut être poursuivi pour avoir refusé de solliciter d’un journal la publication d’un rectificatif concernant les propos qui lui ont été indûment prêtés (CE, 25 novembre 1987, District du Comtat Venaissin, n°73942). En revanche, lorsque le fonctionnaire, délégué syndical, sort du domaine de la défense des intérêts professionnels, il est traité comme un fonctionnaire ordinaire (CE, 8 juin 1962, Frischmann).

La qualité de délégué du personnel n’excuse pas les propos, à caractère diffamatoire, tenus par un agent sur le fonctionnement de l’établis­sement qui l’emploie (CE, 27 mars 1995, OPHLM ville Saint-Quentin, n°148999 – CE, 1er juillet 1988, Galland, n°73658).

L’appréciation n’est pas la même s’il s’agit d’un simple militant ou d’un titulaire d’un mandat syndical.

Il est clair que les mêmes faits, qui pourraient être retenus à l’encontre d’un fonctionnaire ordinaire, ne sauraient servir de fondement à une mesure disciplinaire contre un responsable syndical, s’il s’agit évidemment d’une attitude justifiée par les besoins du syndicalisme (CE, 6 mars 1953, Faucheux – CE, 11 mars 1958, Étienne – CE, 4 avril 1973, Siredey).

Les responsables syndicaux bénéficient ainsi d’une protection accrue sous réserve d’une expression conforme aux nécessités du syndicalisme.

Enfin, il est établi que des propos outranciers d’un fonctionnaire, même mandaté syndicalement, peuvent constituer un manquement à l’obligation de loyauté et entraîner une exclusion de l’amnistie (CE, 23 avril 1997, Bitauld) dans le cadre de propos outranciers tenus par un fonctionnaire de police chargé d’un mandat syndical constitutifs d’un manquement à son « obligation de loyauté » et à l’honneur et, par conséquent, exclus du bénéfice de l’amnistie.