La qualité d’officier de police judiciaire du maire et de ses adjoints

Cette qualité résulte directement de la loi : elle n’est pas subordonnée à une habilitation individuelle, à un agrément, à la délivrance d’une carte professionnelle, ni au port d’un signe distinctif.

I/ Cadre juridique et acquisition de la qualité d’OPJ

A/ Fondement législatif

En vertu de l’article L.2122‑31 du Code général des collectivités ter­ritoriales (CGCT), le maire et ses adjoints ont la qualité d’officier de police judiciaire (OPJ) conformément au 1° de l’article 16 du Code de procédure pénale (CPP).

« Les maires et les adjoints au maire ont la qualité d’officier de police judiciaire (OPJ) dans le ressort du territoire de leur commune ».

B/ Caractère automatique de la qualité d’OPJ

La qualité d’officier de police judiciaire est automatique.

Pour le maire, elle est acquise dès son élection et son investiture. Pour les adjoints au maire, elle est acquise dès leur élection en tant qu’adjoints.

La circulaire du 29 juin 2020, relative aux attributions du maire et de la police municipale en matière de police judiciaire, précise que « la qualité d’officier de police judiciaire n’est pas subordonnée à une ha­bilitation individuelle ni au port de quelque signe distinctif ou d’une carte professionnelle obligatoire ».

Cette qualité n’est pas déléguable à d’autres membres du conseil municipal : en l’absence de texte, un maire ne peut ainsi conférer la qualité d’OPJ à un conseiller municipal, fût-il titulaire d’une délégation de fonctions en matière de police administrative.

Ainsi, pour agir en tant qu’officier de police judiciaire, le maire ou l’ad­joint au maire n’a pas besoin de porter un quelconque signe distinctif. Il lui est toutefois recommandé de pouvoir justifier de sa qualité.

C/ Possibilité de délivrance d’une carte d’identité

La circulaire du 29 juin 2020 indique également que « le préfet peut néanmoins délivrer aux maires, maires délégués et aux adjoints au maire qui en font la demande expresse, une carte d’identité, avec photographie, leur permettant de justifier de leur qualité, notamment lorsqu’ils agissent comme officier de police judiciaire (articles L.2113‑13 et L.2122‑31 du CGCT) ». 

Les maires et leurs adjoints peuvent ainsi demander qu’une carte d’identité tricolore (carte de maire ou d’adjoint) leur soit délivrée par le Préfet, avec une photographie et une bande tricolore attestant de leur qualité, notamment lorsqu’ils agissent comme officiers de police judiciaire.

Cette carte est, toutefois, facultative. Elle permet simplement de jus­tifier du statut de l’élu, notamment en présence des forces de police, de gendarmerie ou de riverains, sans qu’elle ne soit créatrice de la qualité d’OPJ, dans la mesure où celle‑ci est déjà acquise par la loi.

II/ Attributions et pouvoirs des OPJ

A/ Prérogatives essentielles

En tant qu’OPJ, les adjoints au maire ont, dans le territoire de la com­mune, les mêmes prérogatives essentielles que le maire.

Le maire et les adjoints au maire sont, en vertu de la loi, des OPJ et exercent, par conséquent, selon l’article 17 du Code de procédure pénale (CPP) les pouvoirs qui sont assimilés à cette qualité.

Ils peuvent ainsi, comme tout OPJ, en vertu de l’article 14 du CPP :

- constater les infractions à la loi pénale ;

- rassembler les preuves ;

- rechercher les auteurs.

La qualité d’OPJ ne permet pas à elle seule de verbaliser toute infraction ni de délivrer toute amende forfaitaire. L’amende forfaitaire ne peut être mise en œuvre que pour les infractions et selon les procédures prévues par les textes.

Cela concerne notamment :

- les atteintes à la tranquillité publique

- les troubles à l’ordre public

- les infractions au Code de la route dans le ressort communal

- les constatations sur le domaine public ou privé de la commune.

B/ Conditions d’intervention du maire ou d’un adjoint en tant qu’OPJ

L’action du maire ou d’un adjoint au maire en tant qu’OPJ ne peut régu­lièrement intervenir qu’en présence de deux conditions cumulatives :

- L’infraction doit avoir eu lieu

Pour être constituée, l’infraction nécessite la réunion impérative de trois éléments : légal, matériel et moral. Ainsi, si l’infraction n’est pas encore constituée, l’action relève de la prévention et donc de la police administrative.

- Intervention dans les domaines que la loi détermine

Cette condition est prévue par l’article L.511‑1 du Code de la sécurité intérieure (CSI), qui énonce que « (…) les agents de police municipale exécutent, dans la limite de leurs attributions et sous son autorité, les tâches relevant de la compétence du maire (…) en matière de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques ».

Lorsqu’un OPJ constate une infraction, il doit impérativement en rédiger un procès‑verbal précis et complet et informer sans délai le procureur de la République de l’infraction.

Ce procès‑verbal a une force probante variable selon que l’infraction est une contravention ou un délit et peut être utilisé comme pièce dans une procédure pénale.

En cas de crime ou de délit flagrant, l’OPJ peut prendre certaines mesures d’urgence (sauvegarder les lieux, assurer la sécurité, etc.), toujours sous le contrôle du procureur de la République dans le cadre de la procédure pénale.

C/ Instruments de verbalisation

Le maire ou un adjoint au maire peut disposer d’un carnet à souches pour verbaliser lui‑même les contraventions pouvant être sanctionnées d’une amende forfaitaire.

L’usage du carnet à souches tendant à disparaître, il convient désormais de lui préférer le procès‑verbal électronique (PVE).

L’article 19 du CPP impose au maire et aux adjoints, lorsqu’ils acquièrent la connaissance d’un crime, d’un délit ou d’une contravention dans l’exercice de leurs fonctions d’OPJ, d’en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre les renseignements, procès-verbaux et actes qui s’y rapportent.

Cette obligation doit être distinguée de l’article 40 du CPP, qui impose à toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire ayant connaissance, dans l’exercice de ses fonctions, d’un crime ou d’un délit, d’en donner avis sans délai au procureur. L’article 40 ne vise pas les contraventions.

III/ Limites territoriales et domaines d’intervention

A/ Limitation au ressort de la commune

L’intervention en tant qu’OPJ est limitée au ressort de la commune où le maire et les adjoints au maire exercent leurs fonctions (article 18 du CPP).

B/ Champ d’application de l’action d’OPJ

L’action s’exerce sous l’autorité du procureur de la République, le plus souvent en coordination avec les forces de police municipale, nationale ou de gendarmerie.

Les élus agissant en tant qu’OPJ ne remplacent pas les policiers ou gendarmes assermentés en tant qu’OPJ. Leur rôle est plutôt com­plémentaire. Ils peuvent notamment intervenir en première ligne, notamment sur des incidents de proximité, des troubles mineurs et des constatations matérielles.

Ils ne peuvent notamment ni décider de l’opportunité des poursuites, ni classer une procédure, ni se substituer au procureur de la République, aux enquêteurs de la police nationale ou de la gendarmerie nationale, ni accomplir un acte d’enquête sans fondement textuel.

IV/ Relations entre maire, police municipale et parquet

Un maire, en tant qu’OPJ, peut proposer également à son conseil muni­cipal la création d’une police municipale, composée de fonctionnaires ayant la qualité d’agent de police judiciaire adjoint (APJA), étant précisé que la répartition des compétences entre les trois acteurs (maire, procureur de la République et police municipale) est parfois floue.

Le maire est l’autorité hiérarchique et administrative des policiers municipaux, le Parquet, quant à lui, dirige et contrôle l’action judi­ciaire des policiers municipaux dans leurs missions de constatations d’infractions.

Il appartient au maire de définir la doctrine d’emploi de sa police municipale, étant entendu que la gestion administrative des policiers municipaux relève exclusivement du maire ou du président de l’EPCI qui les recrute, et par conséquent, du budget de la commune ou de celui de l’EPCI.

L’article R.515‑5 du CSI énonce ce principe de séparation des fonctions « sous réserve des règles posées par le code de procédure pénale en ce qui concerne leurs missions de police judiciaire, les agents de police

municipale sont placés, dans leurs missions de police administrative, sous l’autorité hiérarchique du maire de la commune qui les emploie ou auprès duquel ils sont mis à disposition ».

L’article L. 511-1 du CSI concerne principalement les missions des agents de police municipale. Il ne définit pas les conditions d’interven­tion du maire en qualité d’OPJ et ne doit donc pas être utilisé comme fondement de cette qualité.

Pour leurs missions judiciaires, les agents de police municipale restent soumis aux règles du CPP et au contrôle de l’autorité judiciaire.

Le maire peut ainsi intervenir successivement ou simultanément :

- en qualité d’autorité de police administrative pour prévenir un trouble à l’ordre public ;

- en qualité d’OPJ, lorsqu’une infraction pénale est constatée ou portée à sa connaissance.

Ces deux cadres juridiques obéissent à des finalités et à des autorités de contrôle différentes.

V/ Information du maire sur les suites des procédures

L’article L. 132-3 du Code de la sécurité intérieure prévoit que le maire est informé sans délai par les responsables locaux de la police ou de la gendarmerie nationales des infractions causant un trouble à l’ordre public commises sur le territoire de la commune. Ce dernier dispose que le Parquet est tenu d’informer le maire, qui le demande, des suites données à l’affaire.

« Le maire est informé sans délai par les responsables locaux de la police ou de la gendarmerie nationales des infractions causant un trouble à l’ordre public commises sur le territoire de sa commune. Le maire est informé, à sa demande, par le procureur de la République, des classements sans suite, des mesures alternatives aux poursuites ou des poursuites lorsque ces décisions concernent des infractions mentionnées au premier alinéa du présent article (…). ».

Ainsi, le maire est tenu au courant, des suites des procès‑verbaux de constatations d’infractions qui sont transmis au procureur de la République par l’intermédiaire des OPJ de la police ou de la gendar­merie.

Cette information institutionnelle ne confère toutefois pas au maire un pouvoir d’ingérence dans la conduite de l’action publique, pas plus qu’elle ne lui confère un pouvoir sur l’opportunité des poursuites et ne l’autorise à intervenir dans la conduite des procédures pénales. Elle vise, avant tout, à assurer une meilleure coordination locale entre les autorités municipales, les services de sécurité et l’autorité judiciaire.

En outre, le maire est également informé, à sa demande, par le pro­cureur de la République, des jugements devenus définitifs ou des appels interjetés lorsque ces décisions concernent des infractions causant un trouble à l’ordre public ou signalées par lui en application du deuxième alinéa de l’article 40 du CPP.

Le procureur de la République peut également l’informer des suites données aux infractions mentionnées par l’article L.132-3 du CSI, à savoir notamment des classements sans suite, des mesures alternatives aux poursuites, des poursuites et des jugements définitifs ou d’appel.

VI/ Responsabilité et protection fonctionnelle

L’exercice des fonctions d’OPJ peut, selon les circonstances, engager la responsabilité de l’élu. Une faute personnelle susceptible d’être déta­chée du service peut ainsi entraîner une responsabilité personnelle ; à l’inverse, une faute de service peut engager la responsabilité de l’État selon les règles classiques du contentieux administratif.

A/ Responsabilités

Au civil

La faute commise par un officier de police judiciaire peut ouvrir droit à réparation en cas de faute personnelle, par exemple, violation de domicile, arrestation illégale, etc.

Au pénal

Le maire en tant qu’officier de police judiciaire est susceptible d’engager sa responsabilité s’il commet un crime ou un délit. Par exemple, une blessure commise par imprudence peut constituer un délit.

Sur le plan administratif

Lorsque le maire en tant qu’officier de police judiciaire commet une faute de service, il agit au nom de l’État et la responsabilité de celui‑ci peut alors être engagée.

Par conséquent, il lui est recommandé d’être prudent lorsqu’il agit dans ce cadre.

B/ Protection fonctionnelle

La protection fonctionnelle peut être sollicitée lorsque les conditions légales sont réunies, notamment en cas de poursuites ou d’attaques dirigées contre l’élu à raison des fonctions exercées.

La protection fonctionnelle des élus locaux est prévue par les articles L. 2123‑34 et suivants du CGCT. Elle ne joue pas pour les fautes personnelles détachables des fonctions, ni pour les comportements étrangers à l’exercice normal des compétences publiques.

Ainsi, s’il commet une faute personnelle, détachable de ses fonctions (des actes commis au nom d’un intérêt personnel ou des fautes parti­culièrement graves), il ne peut prétendre à la protection fonctionnelle, et sa propre responsabilité civile ou pénale peut alors être engagée devant le juge judiciaire : dans ce cas, il doit répondre personnelle­ment de ses actes.

Le maire peut bénéficier de la protection fonctionnelle s’il commet une faute de service, dans l’exercice de ses fonctions.

Ainsi, en cas de faute de service commise par le maire en tant qu’OPJ, c’est l’État qui est responsable, mais la mise en œuvre relève du juge administratif (contentieux de la responsabilité de l’État du fait des activités de police judiciaire).

La protection fonctionnelle permet notamment la prise en charge de frais de justice, d’avocats, d’expertises médicales, etc.

VII/ Éléments de jurisprudence et réponses ministérielles

Des arrêts de la chambre criminelle de la Cour de cassation permettent de définir plus précisément les compétences du maire en tant qu’of­ficier de police judiciaire.

A/ Limites de compétence du maire en tant qu’OPJ

Le maire ne dispose pas du pouvoir de décider de l’opportunité des poursuites : par conséquent, il n’a en aucun cas le pouvoir de classer des contraventions. Seul le ministère public peut le faire selon l’article 40‑1 du CPP (Cass. crim., 21 mars 2018).

Les attributions d’OPJ ne confèrent pas au maire un pouvoir de décision sur l’opportunité des poursuites, ni la faculté de classer lui-même une procédure. La décision de poursuite, de classement sans suite ou de mesure alternative relève, en effet, du seul ministère public.7

La chambre criminelle rappelle que de tels agissements sont punis en vertu de l’article 433‑12 du Code pénal concernant les usurpations de fonction : « est puni de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende le fait, par toute personne agissant sans titre, de s’immiscer dans l’exercice d’une fonction publique en accomplissant l’un des actes réservés au titulaire de cette fonction ».

L’élu ne peut pas se substituer aux enquêteurs de police ou de gen­darmerie, pas plus qu’il ne peut décider seul des suites pénales. Il ne peut pas davantage, par sa seule qualité d’OPJ, imposer des mesures réservées à d’autres autorités, tout comme il ne peut pas accomplir des actes ne relevant pas de ses compétences légales.

Le maire ne peut pas davantage procéder à des contrôles d’alcoolémie (Cass. crim., 8 septembre 2015).

Il ne peut pas détenir une arme, ni en faire usage, en tant qu’OPJ « considérant, d’autre part, que la qualité d’officier de police judiciaire que les maires et leurs adjoints tiennent de l’article 16 du Code de procédure pénale ne leur confère pas, par elle‑même, le droit d’ac­quérir et de détenir des armes entrant dans le champ d’application du décret du 6 mai 1995 en dehors des conditions limitatives énoncées à l’article 25 de ce décret » (CA Paris, 24/09/1998, n°97PA01074).

B/ Pouvoirs reconnus au maire en tant qu’OPJ

Le maire peut, en sa qualité d’officier de police judiciaire, demander à la police, à la gendarmerie ou à sa police municipale la communication de l’identité et de l’adresse du propriétaire d’un véhicule.

L’article L.330‑2 du Code de la route énumère les destinataires poten­tiels des informations contenues par le fichier d’immatriculation des véhicules. Le 3° de cet article permet aux officiers de police judiciaire d’être destinataires de ces informations dans l’exercice des missions définies à l’article 14 du CPP, c’est‑à‑dire la constatation des infractions à la loi pénale.

Le maire, en tant qu’officier de police judiciaire, est fondé à se voir communiquer les informations du fichier d’immatriculation des vé­hicules en ce que celles‑ci sont indispensables à la constatation de l’infraction d’abandon de déchets.

De même, s’agissant de l’accès au chemin forestier par un véhicule à moteur, le maire peut également se voir communiquer les infor­mations contenues par le fichier d’immatriculation des véhicules si cet accès est constitutif d’une infraction prévue à l’article R.163‑6 du Code forestier ou L.362‑1 du Code de l’environnement (JO AN Q 16 mai 2017, n°103470).

Par ailleurs, deux réponses ministérielles précisent que la qualité d’OPJ du maire est indépendante de la mission confiée à ce dernier au titre de l’article 21 de la loi du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d’exécution, c’est‑à‑dire la mission selon laquelle « le maire peut être sollicité par un huissier de justice afin de pénétrer dans une habitation pour procéder à une mesure d’exécution ». De plus, dans ce cadre, l’huissier de justice ne peut contraindre le maire à l’assister (JO Sénat Q 6 septembre 2007, p. 1563, n°01732).

Enfin, précisons que si le maire est victime d’une agression, sa qualité d’officier de police judiciaire n’apporte pas de force supérieure à ses déclarations (JO Sénat Q 30 août 2007, p. 1520, n°01717).